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国际金融监管改革的进展与启示

2014-03-10 10:50:54
来源:你我贷

英超热刺队球员名单 www.eclpea.com.cn 这场源于美国次贷?;?、波及全球、至今余威尚存的全球金融?;浞直┞读朔⒋锞锰逯饕鹑诨挂滴衲J?、发展战略方面存在的根本性缺陷,以及金融监管方面存在的漏洞。?;岳?,按照二十国集团领导人确定的金融监管改革目标,在金融稳定理事会主导下全球主要经济体携手共建金融监管新框架,金融监管改革在以应对系统性风险为目标的宏观层面、以强化金融市场基础设施建设为重点的中观层面和以增强单家金融机构稳健性为核心的微观层面等三个层面同步推进。迄今为止,国际金融监管政策层面已经取得了重要阶段性成果,但监管改革仍将延续,且在国家层面的实施才刚刚起步。

国际金融监管改革目标

本轮?;岳?,二十国集团成为国际经济金融治理的最重要平台,二十国集团领导人系列峰会明确了国际金融监管的目标和时间表。

2009年4月2日召开的伦敦峰会明确提出,建立强有力的、全球一致的金融监管框架,主要包括:重新构建监管架构识别和应对宏观审慎风险;扩大金融监管范围,将系统重要性金融机构(SIFIs)、市场和工具纳入审慎监管范围;改进金融机构的薪酬机制;提高金融体系资本质量和数量,遏制杠杆率累积;改革国际会计规则,建立高质量的金融工具估值和准备金计提标准等。

2009年9月25日召开的匹兹堡峰会进一步指出,建立高质量的监管资本,缓解亲经济周期效应,巴塞尔委员会应在2010年底完成资本和流动性监管改革,主要经济体从2012年底开始实施新的资本和流动性监管标准;实施稳健的薪酬机制原则,提升金融体系稳定性;改进场外衍生品市场,2012年底前所有标准化的场外衍生合约通过中央交易对手清算;2010年底提出降低系统重要性金融机构道德风险的一揽子方案。

2010年6月25日召开的多伦多峰会首次明确了国际金融监管的四大支柱,一是强大的监管制度,确保银行体系依靠自身力量能够应对大规模冲击,采用强有力的监管措施强化对冲基金、外部评级机构和场外衍生品监管。二是有效的监督,强化监管当局的目标、能力和资源,以及尽早识别风险并采取干预措施的监管权力。三是风险处置和解决系统重要性机构问题的政策框架,包括有效的风险处置、强化的审慎监管工具和监管权力等。四是透明的国际评估和同行审议,各成员国必须接受国际货币基金组织和世界银行的金融部门评估规划和金融稳定理事会的同行审议,推进金融监管国际新标准的实施。

最近召开的首尔峰会批准了巴塞尔委员会资本和流动性改革方案,要求各成员国从2013年1月1日开始实施,并于2019年1月1日全面达到新的监管标准;同意金融稳定理事会关于降低系统重要性金融机构道德风险和解决“太大不能倒”问题的政策框架、工作方案和时间表;要求所有成员国将金融监管新标准纳入本国监管法规和政策,并通过国际评估监控和推动所有成员一致地实施新标准。

国际金融监管改革的主要进展

第三版巴塞尔协议

基于本轮金融?;慕萄?,巴塞尔委员会对现行银行监管国际规则进行了重大改革,2009年中以来发布了一系列国际银行业监管新标准,统称为“第三版巴塞尔协议”(“BaselIII”)?!癇aselIII”体现了微观审慎监管与宏观审慎监管有机结合的监管新思维,按照资本监管和流动性监管并重、资本数量和质量同步提高、资本充足率与杠杆率并行的总体要求,确立了国际银行业监管的新标杆。

强化资本充足率监管标准。资本监管在巴塞尔委员会监管框架中长期占据主导地位,也是本轮金融监管改革的核心。一是提高监管资本的损失吸收能力。包括恢复普通股(含留存收益)在监管资本中的主导地位,对普通股、其他一级资本工具和二级资本工具分别建立严格的合格标准,以提高各类资本工具的损失吸收能力,引入严格、统一的普通股资本扣减项目,确保普通股资本质量。二是扩大资本覆盖风险的范围。大幅提高证券化产品(特别是再资产证券化)、交易账户、场外衍生产品交易和证券融资业务的交易对手信用风险的资本要求。三是提高资本充足率监管标准,包括:三个最低资本充足率监管标准,即普通股充足率为4.5%,一级资本充足率为6%,总资本充足率为8%;留存超额资本要求的监管标准为2.5%;反周期超额资本的监管标准为为0~2.5%。待新标准实施后,正常情况下,商业银行的普通股、一级资本和总资本充足率应分别达到7%、8.5%和10.5%。

引入杠杆率监管标准。本轮?;?,金融工具创新以及低利率的市场环境导致银行体系积累了过高的杠杆率,使得资本充足率与杠杆率的背离程度不断扩大。?;诩渖桃狄械娜ジ芨嘶滔灾糯罅私鹑谔逑荡嗳跣缘母好嬗跋?。为此,巴塞尔委员会决定引入基于规模、与具体资产风险无关的杠杆率监管指标,作为资本充足率的补充。2010年7月巴塞尔委员会就杠杆率计算方法与监管标准达成共识,自2011年初按照3%的标准(一级资本/总资产)开始监控杠杆率的变化,2013年初开始进入过渡期,2018年正式纳入第一支柱框架。

建立流动性风险量化监管标准。为增强单家银行以及银行体系维护流动性的能力,2009年12月巴塞尔委员会发布了《流动性风险计量标准和监测的国际框架(征求意见稿)》,引入了两个流动性风险监管的量化指标。一是流动性覆盖率,用于度量短期压力情境下单个银行流动性状况,目的是提高银行短期应对流动性中断的弹性。二是净稳定融资比率,用于度量中长期内银行解决资产负债期限错配的能力,覆盖整个资产负债表,鼓励银行使用稳定资金来源支持资产业务。

强化风险管理实践。2008年9月巴塞尔委员会发布了《流动性风险管理和监管的稳健原则》,从定性方面提出了加强流动性风险管理和审慎监管的建议;2009年4月发布了《评估银行金融工具公允价值的监管指引》;2009年5月发布了《稳健压力测试实践及监管指引》;2009年7月巴塞尔委员会大幅度强化了新资本协议第二支柱框架,要求商业银行建立集团层面的风险治理框架、加强对各类表外风险的管理、重视对各类集中度风险的管理等;2010年又发布了《加强银行机构公司治理》和《薪酬原则和标准的评估方法》等,推动商业银行提升风险治理有效性和风险管理能力。

SIFIs的政策框架

2010年11月,金融稳定理事会向首尔峰会提交了解决SIFIs问题的一揽子政策框架。随着银行资本和流动性监管改革进入尾声,完善和细化SIFIs监管政策将成为国际金融监管改革的重中之重。根据金融稳定理事会公布的时间表,整个工作将在2012年底前完成。具体包括:

提高SIFIs损失吸收能力。SIFIs特别是全球性SIFIs(G-SIFIs)应具备更高的损失吸收能力,更高的损失吸收能力主要通过提高SIFIs的资本要求、应急资本和自救债券等方法实现,并且可能包括更高的流动性要求、更加严格的大额风险暴露以及其他结构化限制性措施等。

提升SIFIs监管强度和有效性。本次?;唤霰┞冻鯯IFIs监管制度方面的漏洞,更暴露出监管实践中存在的不足,突出反映在监管当局没有充分的授权、独立性和足够的资源,以及缺乏早期干预的权力,影响了SIFIs监管的有效性。为此,金融稳定理事会提出了提升SIFIs监管强度和有效性的32条原则和具体时间表,2010年10月巴塞尔委员会也发布了《监管联席会议良好实践原则》,从目的、组织架构、信息共享、交流渠道、监管合作、与机构互动、?;芾碛牒旯凵笊鞯确矫嫣岢隽税讼钤?。

完善?;χ弥贫劝才?。各国应建立有效的?;χ每蚣苋繁T诮鹑谔逑滴榷ê湍伤叭瞬怀械7缦盏那榭鱿?,能够有序地处置所有金融机构。对于G-SIFIs,必须建立三方面互为补充的制度安排,一是有效的处置制度和工具;二是跨境协调框架;三是持续的恢复和处置计划。2010年3月,巴塞尔委员会发布了《跨境银行处置工作组的报告和建议》,从加强各国处置权力和跨境实施、金融机构应急计划以及降低传染性三个方面提出了10条建议。2010年8月金融稳定理事会提出了处置问题金融机构的24条原则,包括处置体制和工具、跨境合作和协调、评估并提高处置效果的行动框架等主要内容,为各国重组或处置各类问题金融机构初步建立了较为系统的处置框架和相关机制。

强化核心金融市场基础设施建设。G-SIFIs强化全球金融体系的相互关联性,扩大了金融?;牟胺段Ш陀跋斐潭?,成为推动公共干预来防止SIFIs倒闭的重要因素。支付清算体系委员会和证监会国际组织正致力于改进金融市场核心基础设施,弱化SIFIs之间的关联性以降低风险传染,这些基础设施包括支付体系、证券交易和结算体系、中央交易对手等。

此外,各国对G-SIFIs的监管政策以及单家G-SIFI的?;芾泶胧?、恢复和处置计划等都必须接受金融稳定理事会组建的同行评估理事会的审议。根据审议结果,金融稳定理事会可以对单家G-SIFI提出相应的监管建议。

宏观审慎监管框架

本轮?;瓜粤丝⒑椭葱泻旯凵笊骷喙苷呖蚣芎凸ぞ咭云拦?、监控和缓解系统性风险的重要性。宏观审慎监管的目标是?;そ鹑谔逑嫡骞δ艿恼7⒒?,通过:(1)建立金融不平衡累积的防御体系,并降低随之而来的衰退速度和程度;(2)识别并应对共同风险暴露、风险集中度以及金融体系联系和相互依赖等风险传染的源头,以及危害整个金融体系功能的溢出效应。

?;岳?,金融稳定理事会、国际货币基金组织以及国际清算银行牵头推动宏观审慎政策框架和工具的开发,取得了一定程度的进展。一是设计和收集宏观审慎监督与政策相关信息和数据;二是开发识别和计量系统性风险的方法和技术;三是开发有效宏观审慎监管工具;四是宏观审慎的机构安排,包括宏观审慎工具与其货币政策、财政政策以及微观审慎监管的关系、宏观审慎监管的治理架构、问责机制等。

扩大金融监管范围

一是改革场外衍生品市场。2010年10月,金融稳定理事会发布了“改革场外衍生品市场”的报告,提出了21项建议,涵盖场外衍生品标准化、交易所/电子平台交易、中央交易对手集中清算以及向交易信息库报告等四个方面。二是为避免监管套利,提高不同金融市场监管标准的一致性,2010年1月联合论坛将公布《金融监管范围和性质》,就推动银行、证券和保险业监管标准的实质性趋同提出明确的建议。三是加强对冲基金的监管,2009年6月证监会国际组织发布了《对冲基金监管原则》,包括强制注册要求、持续监管、提供系统性风险信息以及监管者之间信息披露和交换。四是加强评级机构的外部约束。证监会国际组织修订了《信用评级构基本行为准则》,提高评级机构的透明度,降低利益冲突,采取合适举措确保信用评级的质量、对新产品的评级建立评审机制、对复杂的新金融产品或缺乏有力数据的产品谨慎评级;2010年10月金融稳定理事会发布了降低信用评级机构依赖性的高级原则,对中央银行、审慎监管当局以及市场参与者提出了明确要求。

下一阶段,金融稳定理事会将继续监控影子银行体系的发展,包括:要求影子银行体系执行更高的资产减记标准、对货币市场基金以及其他具有期限转换功能的投资基金/工具设立流动性要求、限制抵押融资/再抵押、对银行向非结构性融资投资基金/工具提供的隐形支持设置资本要求等。

国际监管标准的实施

金融稳定理事会和巴塞尔委员会都专门成立了标准实施机构,以推进所发布的国际监管标准实施。2010年1月金融稳定理事会发布“加强国际标准执行框架”,要求所有成员经济体接受金融部门稳定评估和同行审议,包括专题审议和国别审议。2010年,金融稳定理事会完成了薪酬机制、风险评估和按揭贷款发起三个专题审议,以及对墨西哥的国别审议。未来几年金融稳定理事会专题审议的范围主要包括:第三版巴塞尔协议的实施、SIFIs监管政策的执行、场外衍生品改革、薪酬机制、对冲基金和外部评级机构监管等。巴塞尔委员会明确表示,2011年后工作重点将转向评估并监控成员国执行新监管标准的进展,2011年起就启动第三版巴塞尔协议执行情况的评估试点。

对国际金融监管改革的简要评价

拓展了金融监管的视野,有助于增强全球金融体系的稳定性

确立了宏观审慎监管与微观审慎监管相结合的金融监管新模式。本轮金融监管改革最突出的特点是统筹兼顾系统性风险和单家机构的风险,突破了以单家金融机构资产负债表为基础的传统监管理念和技术,从金融市场风险内生性、金融体系与实体经济之间的内在联系等视角赋予金融监管更加丰富的风险含义,不仅资本和流动性等量化监管标准要反映系统性风险因子,提高金融体系应对外部冲击的能力;而且通过强化金融市场基础设施、金融安全网建设以及跨境金融监管合作,弱化金融风险的跨境和跨市场传递效应,降低系统性金融?;姆⑸怕?。

资本和流动性监管标准有所提高。资本监管改革同时关注资本数量与资本质量,扩大了资本监管的风险覆盖面,大幅度提高了商业银行参与复杂业务的成本,为商业银行退出高风险业务提供了经济激励;实施严格的资本扣除政策,提高了商业银行对外股权投资和并购的成本;杠杆率监管标准的实施,将使得商业银行表内外风险暴露的资本要求趋于一致,抑制西方商业银行由并购和表外业务主导的业务扩张战略;流动性监管标准的加强将压缩西方大型银行在短期负债和长期资产之间实现套利的空间,有助于推动商业银行回归传统业务模式。虽然强化监管标准可能导致银行体系盈利能力下降,但对存款人利益的保障程度将提高。

未能充分解决银行经营模式的根本缺陷,难以阻止金融?;俅伪?/p>

没有触及?;母?。本轮?;形鞣揭幸当┞冻龅淖时竞土鞫圆蛔阒皇潜硐?,本质在于西方商业银行经营模式的根本性缺陷,即日益复杂的组织体系和业务结构、过度依赖资本市场不仅导致银行过度承担风险,而且扩大了风险的传染性。彻底解决该问题必须借助于强有力的结构化监管措施,包括:建立防火墙安排,降低银行体系对资本市场的依赖性;严格限制商业银行资本投资,降低金融机构之间的相互关联性等。即便在?;性馐苤卮?,欧美国家依然奉行“有效市场假说”并且不愿意损害本国金融体系的竞争力,因而不会触及这些根本性缺陷,只能寄希望于提高资本和流动性监管标准等事后成本机制改革来推动金融机构审慎经营,显然不可能实现改革的目标。

量化监管标准偏离了预期目标。资本和流动性监管标准改革过程中,由于初始改革方案对发达经济体的负面影响较大,迫于政治和业界的压力少数国家强烈要求巴塞尔委员会不断下调改革底线,有关各方进行了激烈的讨价还价,最终监管标准很大程度上是博弈与妥协的结果,“短板法则”在改革过程中发挥了相当大的作用,导致最终方案一定程度上偏离了二十国集团领导人确定的改革目标。

对完善我国银行业监管制度的启示

我国是二十国集团、金融稳定理事会、巴塞尔委员会的正式成员,实施新的国际监管标准不仅是应尽的国际义务,而且有助于国内银行转变发展方式、提高发展质量、推动国内经济结构转型和经济持续增长。同时,应坚持我国长期形成行之有效的监管实践,弥补国际金融监管改革的缺陷,构建反映国内银行实际、与国际标准接轨、面向未来、宏微观审慎监管有机结合的银行业监管制度框架。

改进事前预防性监管措施,避免过度承担风险

本次?;瓜粤宋夜桃狄屑崾卮骋滴衲J降募壑?,也进一步证明了审慎市场准入监管的重要性。为防止商业银行经营模式复杂化,降低不同金融市场风险传染性,必须坚持采用并改进事前结构化限制性监管措施。一是维持现行的银行体系与资本市场之间的防火墙安排,除在资本市场发行资本工具补充资本外,商业银行不得在资本市场融资。二是限制商业银行自营交易的规模,设定商业银行自营交易规模的指导性上限,并禁止商业银行从事结构复杂、高杠杆交易业务以及投机性交易,避免过度承担风险。三是审慎推进商业银行跨业经营,跨业经营试点银行必须具备综合并表风险管理能力,且建立相应的风险隔离安排;建立跨业经营的后评价制度,监管当局可以视情提前采取干预措施要求商业银行分拆跨业经营实体。

完善审慎监管制度,增强银行体系稳健性

借鉴“BaselIII”的规定,强化资本、流动性、风险集中度等审慎监管的核心标准,充分反映单家银行的个体风险和系统性风险。一是坚持“资本数量和资本质量”并重的原则强化资本充足率监管,增强银行吸收损失能力。二是根据国内银行资产负债结构的现状以及发展趋势,引入流动性覆盖率、净稳定融资比例,构建多维度的流动性监管指标体系,增强银行应对流动性冲击的能力,降低资产负债的期限错配程度。三是建立前瞻性的动态贷款损失拨备监管制度,确保商业银行尽早识别贷款风险并充足计提损失准备,真实反映贷款组合的潜在风险。对于系统重要性银行,还将提出更高的量化审慎监管要求:如额外资本要求,一定比例的应急资本和自救债券,更高的流动性监管要求,严格的大额风险暴露限制,以控制系统性风险。

强化监管执行力建设,提升监管有效性

建立审慎金融监管法规体系只是有效监管的起点,而不是终点。监管当局必须具备充分的资源、有效的监管手段和完整的监管权力,才能确保审慎监管制度得到实质性实施。一是采取更具介入式的监管模式,深度介入系统重要性银行的决策过程、执行过程,以尽早识别风险并采取干预措施。二是完善监管技术手段,实现功能监管与机构监管相结合,组建风险分析专家团队,采用产品分析、模型验证、压力测试、同业评估等监管手段,保证监管技术能够适应金融业务、组织体系日趋复杂的趋势。三是加大对监管当局的授权,使得监管当局能够及时制止商业银行违规或不审慎的经营行为,对高风险的银行采取快速干预和纠正措施。

构建银行业风险处置制度,防范系统性金融?;?/p>

审慎银行监管只是维护银行业稳定运行的必要条件,不能保证所有银行都不出现经营失败。为防止单家银行失败演化为系统性金融?;?,必须建立一整套风险处置制度。一是银行破产前的自我救助机制和风险化解安排,目的是恢复银行的清偿能力,使银行远离技术破产的临界点。二是金融机构破产制度,目的是确保所有失败的金融机构都能够有序地退出市场,减小单家机构失败的负外部性,降低纳税人所付出的成本。完善的风险处置制度框架也有助于降低金融机构的道德风险,提升金融体系运作效率。(作者单位:中国银监会国际部)

(本文来源:银行家作者:王胜邦)

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